적정하고 지속가능한 국민연금을 위하여
글 유희원 부연구위원_국민연금연구원
국민연금의 양대 목표
1988년 도입된 국민연금제도의 역사는 적정성과 재정적 지속가능성이라는 공적연금의 양대 목표를 달성하기 위한 노력들로 채워진 시간이라고 할 수 있다.
노후소득 적정성 담보를 위한 노력
국민연금은 제도 도입 이후 줄곧 노후소득의 ‘적정성’을 담보하기 위한 노력의 일환으로 소규모 사업장과 도시·농어촌 지역가입자를 제도 내로 편입해 왔고 이를 통해 전 국민을 위한 연금제도로 거듭날 수 있었다. 또한 국민연금의 사각지대(적용제외, 납부예외, 보험료 장기체납 등)에 위치하여 적정 노후소득을 확보하기 어려운 계층을 지원하기 위해 기초(노령)연금, 출산·군복무·실업 크레딧, 두루누리 사회보험 지원사업 등과 같은 적정성 강화 조치들을 병행하기도 하였다. 이러한 적용범위 확대 및 노후소득 지원을 위한 노력들은 아직 충분히 성숙하지 못한 국민연금제도가 최소한의 노후소득보장 기능을 수행하는데 큰 기여를 한 것으로 평가되고 있다.
재정적 지속가능성 제고를 위한 노력
이와 함께, 국민연금의 ‘재정적 지속가능성’을 제고하기 위한 노력도 다각적으로 이루어졌다. 지난 1998년과 2007년 두 차례에 걸쳐 단행된 대규모의 재정안정화 개혁이 대표적이라고 할 수 있다. 1998년 재정안정화 개혁에서는 소득대체율을 기존 70%에서 60%로 낮추었고, 연금수급연령은 기존 60세에서 2013년부터 5년 마다 1세씩 조정하여 65세까지 상향하기로 결정하였다. 2007년에 실시된 제2차 개혁과정에서는 다시 한 번 소득대체율을 60%에서 2028년까지 40%로 낮춘 바 있다. 이상의 재정안정화 노력을 통해 국민연금제도에 내재되어 있던 수지불균형 문제가 일정 정도 해소될 수 있었고 기금의 소진시점 역시 기존의 2047년에서 2060년으로 연장되는 등의 성과를 달성하였다.
국민연금의 과제
이상의 노력들을 통해 국민연금제도는 비교적 짧은 기간 동안 압축적으로 성장할 수 있었다. 하지만 아직까지 제도 도입 기간이 짧아, 적정성과 재정적 지속가능성이라는 공적연금의 양대 표상(表象)이 온전히 실현되었다고 보기는 조금 아쉬운 측면이 있다.
국민연금 사각지대해소
적정성과 관련하여 제기되는 가장 큰 문제는 적용범위의 급속한 확대에도 불구하고 아직까지 연금보험료 미납자와 납부예외자 등 제도에 포함되지 않은 사각지대가 존재하고 있다는 점이다. 이러한 사각지대의 존재는 연금의 감소로 이어져 적정 노후소득보장이라는 국민연금제도의 본래적 기능을 저해할 수 있다. 실질적인 국민연금 사각지대의 해소야 말로 우리나라 노인 빈곤문제를 해결하기 위한 기본 중에 기본이 아닐 수 없다.
수입과 지출간 불균형 해소
재정적 지속가능성 측면에서도 소득대체율을 인하하는 재정안정화 개혁이 이루어졌지만 아직까지 국민연금제도의 수지불균형 문제가 해결된 것은 아니다. 더욱이 인구고령화, 생산성 둔화, 노동시장 불안정성증대 등과 같은 재정위기요인이 점차 가중되고 있는 현실을 고려했을 때, 수입과 지출 간 불균형 문제는 향후에도 계속해서 국민연금제도의 재정적 지속가능성의 과제가 될 것으로 예상된다.
적정성과 재정안정성 강화를 위한 선제적인 정책 대응이 이루어진다면 국민연금이 보다 빨리 안정적이고 지속가능한 ‘전 국민의 노후소득원’으로 자리 매김할 수 있을 것이다.
선제적 정책 대응 필요
적정성과 재정적 지속가능성 측면에서 제기되는 이상의 과제들은 대부분 국민연금제도가 완전히 성숙하지 않은 데에서 비롯된 것으로 일정 정도는 제도 성숙과정에서 자연스럽게 해소될 것으로 예상된다. 하지만 다음과 같은 선제적인 정책 대응이 이루어진다면 국민연금이 보다 빨리 안정적이고 지속가능한 ‘전 국민의 노후소득원’으로 자리 매김할 수 있을 것이다.
사각지대의 수급권 확충
먼저 적정성 강화를 위해 국민연금제도로부터 충분한 노후소득을 보장받지 못할 가능성이 있는 미납자와 납부예외자 등 사각지대의 수급권을 확충해 나갈 필요가 있다. 물론 그동안에도 국민연금수급권자가 되지 못할 가능성이 높은 집단(특히 여성, 저임금 노동자 등)의 수급권을 강화하기 위해 출산크레딧, 두루누리사업 등이 실시된 바 있다. 하지만 출산크레딧은 두 번째 자녀부터 가입기간을 인정해주고 있어 한국의 저출산 상황에서는 그 실효성이 다소 떨어질 수 있고, 두루누리사업 역시 전체 비정규직 규모를 고려했을 때 그 수혜범위가 아직은 제한적인 면도 있다. 따라서 장기적으로 정치·사회·재정적 수용성 등을 고려하여 이들 정책 기제가 국민연금의 적정성 제고로 귀결될 수 있도록 그 적용 및 보장 범위를 현 수준보다 확대하는 방안을 강구해 나가야 할 것이다. 예컨대 크레딧 제도의 경우 보다 다양한 사회적 위험을 포괄할 수 있도록 양육, 모성휴가 등으로 인정범위를 확대하거나 현재의 저출산 상황을 고려하여 더 많은 여성들이 혜택을 받을 수 있도록 첫 자녀부터 적용시키는 방안 등을 고려해볼 수 있다. 두루누리 사업의 경우에는 저임금 또는 비정규직 근로자의 다수를 포괄하지 못하고 있는 상황을 고려하여 그 지원대상을 지금보다 확대하고, 점진적으로 지역가입자까지 적용범위를 확대하는 방안을 모색해볼 수 있을 것이다.
국민연금 기여기반 유지·확대
재정안정성 강화를 통한 제도의 지속가능성 확보 역시 시급한 정책 과제라고 할 수 있다. 그동안 국민연금제도는 두 차례의 재정안정화 개혁을 통해 저부담-고급여 구조에서 비롯되는 수지불균형 문제를 일정 정도 완화시켜 왔다. 하지만 여전히 평균 수익비가 2배에 달하여 수지불균형 문제가 상존해있고 인구고령화·경제성장 둔화·노동시장 불안정성 증대 등으로 인해보험료 수입 기반이 침식되는 등 국민연금제도를 둘러싼 재정여건 또한 우호적이지 않은 실정이다. 이러한 상황은 지금까지 국민연금 개혁과정에서 실시되어온 기여율 증대, 소득대체율 축소, 연금 수급연령의 단계적 상향 등과 같은 조정안과는 다른 보다 근본적인 차원에서의 대안을 요구하고 있다. 이러한 요구에 부응하기 위해서는 무엇보다 향후의 인구구조, 노동시장구조, 생산성 등의 요인들이 국민연금의 기여기반(Contribution Base)을 유지·확대하는 방향으로 작용할 수 있도록 정책적으로 뒷받침되어야 한다. 즉 저출산 문제 해소를 통해 인구구조를 보다 젊게 만들고, 사회보험료 납부여력을 지닌 노동인구를 증가시키며, 노인부양을 감당할 수 있도록 국가의 생산성을 증대시켜 나가야 한다. 공적연금재정의 ‘수입(기여) - 지출(급여)’ 간 격차를 줄이고, 제도의 지속가능성도 꾸준히 높여 나가야 할 것이다. 이를 통해 국민연금제도는 보다 안정적인 재정적 토대 위에서 본연의 적정 노후소득보장기능을 발휘할 수 있을 것이다.
국민연금, 노후소득 보장기제로서의 역할 수행
국민연금제도 도입 이후, 다양한 이해관계자가 자신의 이해를 관철시키기 위해 백가쟁명(百家爭鳴)식의 논쟁을 전개해오고 있다. 이러한 상황에서 앞서 살펴본 과제들을 수행해나가기란 결코 쉽지 않을 것이다. 다가오는 2017년은 국민연금이 충실한 노후소득보장기제로서의 역할을 지속적으로 수행하기 위한 해가 되기를 기대해본다.
* 위 내용은 필자의 개인적인 견해로 공단의 입장과는 무관합니다.
