이슈 속으로
해외 공적연금개혁 사례와
국민연금개혁에 대한 시사점
국민연금개혁에 대한 시사점
김혜진 국민연금연구원 부연구위원
Q
2018년 제4차 국민연금 재정계산 이후 국민연금 개혁에 대한 논의가 활발히 진행되고 있습니다. 공적연금을 운영하고 있는 다른 국가들도 연금 개혁 논의가 이루어지고 있나요?
A
네, 공적연금의 역사가 오래된 국가들도 2000년대 이후부터 최근까지 연금 개혁을 지속적으로 실시하고 있습니다. 예를 들면 1946년 공적연금제도(Basic State Pension)를 도입한 영국은 지속적으로 연금 개혁을 실시하고 있는 국가 중 하나로, 2007년부터 시작된 연금 개혁은 2008년, 2011년, 그리고 2014년까지 이어졌습니다. 또한 1961년에 국민연금제도(기초연금제도)를 도입한 일본도 1994년과 2000년에 개혁이 있었고, 2004년에는 대대적으로 연금제도를 개혁한 바 있습니다.
해외 공적연금 개혁의 주요 방향은
“적정 노후소득보장”과 “연금재정 안정화”입니다
“적정 노후소득보장”과 “연금재정 안정화”입니다
Q
해외 연금 개혁의 주요 방향은 무엇인가요?
A
연금제도는 각 국가의 경제·사회적 환경에 영향을 많이 받기 때문에 연금 개혁의 구체적인 내용은 각 국가마다 다릅니다. 하지만 대부분의 연금 개혁은 적정한 연금소득을 제공하는 동시에 재정적 지속가능성을 유지하기 위해 연금제도를 개선해나가고 있습니다. 즉 어느 한쪽만을 강조하는 것이 아니라 “적정노후소득보장”과 “재정안정화”간의 균형점을 찾고 있다고 할 수 있습니다.
Q
해외 국가들이 공적연금 개혁을 지속적으로 실시하는 이유는 무엇인가요?
A
먼저 인구 고령화에 따른 연금의 장기적 재정불안정문제입니다. 출산율 저하와 노인인구의 증가는 어느 국가도 피할 수 없는 사회적 이슈이자 공적연금제도의 핵심적인 개혁 이유입니다. 저출산으로 인해 보험료 수입은 감소하고 반대로 기대수명 증가에 따라 연금지출은 증가하게 되므로 인구고령화는 장기적으로 연금재정의 불안정을 일으킵니다. 따라서 인구 고령화가 진행되고 있는 사회에서는 연금의 재정안정화를 위해 연금 개혁을 지속적으로 실시할 수밖에 없습니다. 공적연금 개혁이 계속해서 실시되는 다른 이유는 노인 빈곤 문제입니다. 공적연금 제도의 근원적인 목적은 노후소득보장입니다. 만약 공적연금이 운영되고 있음에도 노인빈곤율이 높다면 이것은 공적연금이 제 역할을 수행하지 못하고 있음을 의미합니다. 따라서 공적연금 기능 강화를 위해 적용 대상을 확대하거나 급여 수준을 높이기 위한 제도 개혁들이 필요하다고 볼 수 있습니다.
Q
해외 연금 개혁 내용에는 어떤 것이 있을까요?
A
먼저 노후소득보장을 강화하기 위해 연금수급요건을 위한 최소가입기간을 축소하거나 연금액을 늘릴 수 있도록 가입요건을 완화하고 있습니다. 예를 들면 일본은 2017년부터 국민연금(기초연금)을 수급할 수 있는 기여년수를 25년에서 10년으로 단축하였고 근로자가 가입해야 하는 후생연금제도의 가입대상을 주당 30시간 이상 근로자에서 주 20시간으로 기준을 완화하였습니다. 최근 캐나다는 소득비례연금제도인 CPP(Canada Pension Plan)의 소득대체율을 25%에서 점진적으로 33.3%까지 인상하기로 하였습니다.
다음으로 연금의 재정안정화를 위해서는 수급연령을 상향시키거나 보험료율을 인상하는 개혁이 이루어지고 있습니다. 앞서 언급한 일본은 기초연금과 후생연금의 보험료율을 2004년 이후부터 2017년까지 인상하는 개혁을 실시한 바 있고, 캐나다도 CPP의 보험료율을 현행 9.9%에서 점진적으로 11.9%까지 인상하기로 하였습니다. 또한, 벨기에는 연금수급 연령을 2030년까지 67세로 점차 연장할 계획입니다.
다음으로 연금의 재정안정화를 위해서는 수급연령을 상향시키거나 보험료율을 인상하는 개혁이 이루어지고 있습니다. 앞서 언급한 일본은 기초연금과 후생연금의 보험료율을 2004년 이후부터 2017년까지 인상하는 개혁을 실시한 바 있고, 캐나다도 CPP의 보험료율을 현행 9.9%에서 점진적으로 11.9%까지 인상하기로 하였습니다. 또한, 벨기에는 연금수급 연령을 2030년까지 67세로 점차 연장할 계획입니다.
Q
해외 연금 개혁 중 성공적인 사례는 어느 국가이며 성공 요인은 무엇인가요?
A
해외 연금 개혁 사례 중 대표적인 성공 사례로 영국을 들 수 있습니다. 영국은 1980년대 이후 사적연금을 강화해왔으며 이로 인해 노인 빈곤이 심화되었습니다. 이에 전문가로 구성된 연금위원회를 구성하여 연금 개혁보고서를 마련하였고 이 보고서를 토대로 연금 개혁이 2007년 이후 2008년, 2011년, 그리고 2014년까지 이어졌습니다. 특히 이 기간 동안 정권이 바뀌었음에도 당초 마련된 개혁안을 토대로 연금 개혁이 이루어지고 있어 연금 개혁의 성공적인 사례로 제시되고 있습니다.
영국의 연금 개혁 성공요인은 다음 세 가지로 제시할 수 있습니다. 먼저 연금위원회의 구성입니다. 연금위원회는 노인빈곤, 연금재정문제 등 연금제도와 관련된 ‘사실’을 정확히 제시함으로써 국민들로 하여금 연금과 관련된 상황을 정확히 이해하고 제도 개혁이 필요하다는 인식을 갖게 하였습니다. 둘째 요인은 사회적 합의 과정입니다. 영국 정부와 연금위원회는 연금 개혁안에 대해 여러 차례의 토론회를 진행하여 국민들과 이해관계자의 의견을 수렴하였습니다. 그리고 토론회에서 나온 의견을 반영하여 개혁안을 마련하였습니다. 마지막으로 급진적이지 않고 점진적인 개혁 방식을 추구했다는 점입니다. 영국은 개혁을 실시함에 있어 급진적 개혁이 아닌 여러 해에 걸쳐 점진적인 개혁을 추진하였고, 이것은 제도 변경에 대한 국민들의 수용도를 높일 수 있었다고 평가할 수 있습니다. 즉 국민들이 제도변경에 대해 이해하고 수용할 시간을 주었다고 볼 수 있습니다. 정리하면 국민에게 사실을 정확히 알림으로써 국민들이 개혁의 필요성을 인지하게 하였고, 국민이 참여한 토론회를 실시함으로써 개혁 필요성에 대해 홍보하고 노후소득의 현실을 자각하고 미리 준비해야 함을 교육한 기회로 활용하였습니다. 뿐만 아니라 개혁안을 마련하는 과정에 국민들을 참여시킴으로써 사회적 합의를 토대로 한 개혁안을 마련할 수 있었습니다. 그리고 사회적 합의를 토대로 마련된 개혁안은 정권이 바뀌어도 지속적인 연금 개혁으로 이루어지게 하는 요인이 되었습니다.
영국의 연금 개혁 성공요인은 다음 세 가지로 제시할 수 있습니다. 먼저 연금위원회의 구성입니다. 연금위원회는 노인빈곤, 연금재정문제 등 연금제도와 관련된 ‘사실’을 정확히 제시함으로써 국민들로 하여금 연금과 관련된 상황을 정확히 이해하고 제도 개혁이 필요하다는 인식을 갖게 하였습니다. 둘째 요인은 사회적 합의 과정입니다. 영국 정부와 연금위원회는 연금 개혁안에 대해 여러 차례의 토론회를 진행하여 국민들과 이해관계자의 의견을 수렴하였습니다. 그리고 토론회에서 나온 의견을 반영하여 개혁안을 마련하였습니다. 마지막으로 급진적이지 않고 점진적인 개혁 방식을 추구했다는 점입니다. 영국은 개혁을 실시함에 있어 급진적 개혁이 아닌 여러 해에 걸쳐 점진적인 개혁을 추진하였고, 이것은 제도 변경에 대한 국민들의 수용도를 높일 수 있었다고 평가할 수 있습니다. 즉 국민들이 제도변경에 대해 이해하고 수용할 시간을 주었다고 볼 수 있습니다. 정리하면 국민에게 사실을 정확히 알림으로써 국민들이 개혁의 필요성을 인지하게 하였고, 국민이 참여한 토론회를 실시함으로써 개혁 필요성에 대해 홍보하고 노후소득의 현실을 자각하고 미리 준비해야 함을 교육한 기회로 활용하였습니다. 뿐만 아니라 개혁안을 마련하는 과정에 국민들을 참여시킴으로써 사회적 합의를 토대로 한 개혁안을 마련할 수 있었습니다. 그리고 사회적 합의를 토대로 마련된 개혁안은 정권이 바뀌어도 지속적인 연금 개혁으로 이루어지게 하는 요인이 되었습니다.
높은 노후빈곤율과 급속한 고령화가
연금 개혁이 필요한 이유입니다
연금 개혁이 필요한 이유입니다
Q
과거 국민연금 개혁의 내용과 그 특징은 무엇인가요?
A
1988년 제도가 도입된 이후 국민연금은 1998년과 2007년에 두 차례에 걸쳐 연금 개혁을 실시한 바 있습니다. 1998년 제1차 연금 개혁의 주요 내용은 국민연금 소득대체율을 70%에서 60%로 인하하고 수급 연령을 60세에서 65세로 상향한 것이었습니다. 제1차 연금 개혁의 특징은 다른 이해집단보다 정부가 주도한 연금 개혁이라고 평가할 수 있는데, 그 이유는 국민연금이 1988년에 도입되었기 때문에 1990년대 중반까지 제도의 가입자와 수급자 규모는 매우 작아 제도개혁에 대한 국민들의 관심이 거의 없었습니다.
이후 2007년 제2차 연금 개혁이 실시되었는데 주요내용은 소득대체율을 60%에서 40%로 인하하는 것이었습니다. 제2차 연금 개혁의 특징은 정당 및 국회, 이해관계집단의 적극적인 참여라고 할 수 있습니다. 당시 대통령 후보들도 연금 개혁을 공약으로 제시하였고 국회에서도 각 정당에서 개혁안을 발의하는 등 논의 과정도 매우 활발하였습니다. 또한 노동계와 시민단체 등도 개혁안에 대해 의견을 개진하기도 하였습니다.
이후 2007년 제2차 연금 개혁이 실시되었는데 주요내용은 소득대체율을 60%에서 40%로 인하하는 것이었습니다. 제2차 연금 개혁의 특징은 정당 및 국회, 이해관계집단의 적극적인 참여라고 할 수 있습니다. 당시 대통령 후보들도 연금 개혁을 공약으로 제시하였고 국회에서도 각 정당에서 개혁안을 발의하는 등 논의 과정도 매우 활발하였습니다. 또한 노동계와 시민단체 등도 개혁안에 대해 의견을 개진하기도 하였습니다.
사회적 합의와 지속적이고
반복적인 연금 개혁이 필요합니다
반복적인 연금 개혁이 필요합니다
Q
그러면 선진국들의 공적연금 개혁 동향과 성공 사례를 고려해 볼 때 국민연금 개혁 과정에서 필요한 것은 무엇이 있겠습니까?
A
선진국들의 연금 개혁 과정이 우리에게 시사하는 점은 지속적이고 반복적인 연금 개혁과 연금 개혁 과정에서의 사회적 합의의 중요성입니다. 많은 해외 국가들이 과거부터 연금 개혁을 실시해오고 있음에도 미래의 연금재정 상태를 점검하고 노인빈곤율을 예상하면서 연금 개혁을 실시하고 있습니다. 즉 연금 개혁은 한 번에 끝나는 것이 아니라 지속적으로 실시된다는 점을 알 수 있습니다. 국민연금은 2007년 이후 아직 연금 개혁이 이루어지지 못하고 있습니다. 이제는 변화하는 주위 상황에 대응하기 위해서는 연금 개혁을 다시 시작할 때라고 생각합니다.
두 번째는 연금 개혁 과정에서의 사회적 합의가 중요하다는 사실입니다. 영국이 성공적인 개혁 사례로 제시되는 이유는 무엇보다 개혁 과정에 국민 등 이해집단이 적극적으로 참여했다는 사실입니다. 앞서 제1차 및 제2차 국민연금 개혁 과정에서 보았듯이 아직 우리나라는 연금 개혁 과정에서 국민들의 참여는 제한적이었습니다. 국민연금이 지속 가능한 제도가 되기 위해서는 향후 국회 등 논의 과정에서 국민들의 적극적인 관심과 참여가 필요다고 할 수 있습니다.
두 번째는 연금 개혁 과정에서의 사회적 합의가 중요하다는 사실입니다. 영국이 성공적인 개혁 사례로 제시되는 이유는 무엇보다 개혁 과정에 국민 등 이해집단이 적극적으로 참여했다는 사실입니다. 앞서 제1차 및 제2차 국민연금 개혁 과정에서 보았듯이 아직 우리나라는 연금 개혁 과정에서 국민들의 참여는 제한적이었습니다. 국민연금이 지속 가능한 제도가 되기 위해서는 향후 국회 등 논의 과정에서 국민들의 적극적인 관심과 참여가 필요다고 할 수 있습니다.